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Ex Secretarios de Energía bajo la lupa. El caso de Jorge Lapeña (abril de 1986-marzo de 1988)

Autor | Ignacio Sabbatella


Conflictos de Interes
El autor no manifiesta conflictos de interés


Palabras Claves
Jorge Lapeña, ex secretarios de energía, Alfonsín, Atucha II, Plan Nuclear, Daniel Montamat, Roberto Echarte, Raúl Olocco, Julio César Aráoz, Carlos Bastos, Carlos Menem, Fernando de la Rúa, Alieto Guadagni, Emilio Apud, dictadura, crisis energética, autoabastecimiento, Néstor Kirchner, neoliberalismo energético, ocultamiento



26-08-2014 | Se analiza a continuación la gestión de Jorge Lapeña como secretario de Energía de la Nación, entre el 14 de abril de 1986 y el 2 de marzo de 1988, durante la presidencia de Raúl Alfonsín. Asimismo, se comentarán algunos pasajes de su reciente libro "La energía en tiempos de Alfonsín" que exceden el estudio del período de su gestión.


Jorge Lapeña es una de las caras más visibles del grupo de los 8 ex secretarios de Energía. Es ingeniero industrial y su desempeño como funcionario público tuvo lugar fundamentalmente durante el gobierno de Raúl Alfonsín. Fue Subsecretario de Planificación Energética (1983-1986), Presidente del directorio de YPF (1987-1988) y Secretario de Energía entre el 14 de abril de 1986 y el 2 de marzo de 1988. Durante el siguiente gobierno radical, presidido por Fernando De la Rúa, fue Presidente de la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) y miembro del Directorio (2000-2002).

Recientemente, Lapeña publicó un libro titulado "La energía en tiempos de Alfonsín. Innovación, planificación estratégica, obras y autoabastecimiento". El mismo nos sirve como disparador para evaluar no sólo su gestión como secretario de Energía, sino también para abordar algunos aspectos de la política energética alfonsinista que excedieron el tiempo de su función. Cabe destacar que los dos secretarios que siguieron a su mandato durante el período radical también forman parte del grupo de los 8 ex secretarios: Roberto Echarte (7 de marzo de 1988 - 26 de mayo de 1989) y Raúl Olocco (30 de mayo - 7 de Julio de 1989). Con una gestión de apenas 39 días, Olocco entraña un caso singular sólo superado por el efímero paso por esa cartera de Emilio Apud, durante ocho días en marzo de 2001.

Si bien en el prefacio Lapeña aclara que la obra "tiene la característica de ser escrita por alguien que fue protagonista de gran parte de los hechos relatados y ello lo aleja, naturalmente, de la metodología de la investigación historiográfica" (2014: 28), no deja de ser llamativa la falta de rigurosidad técnica para analizar el período estudiado. Lapeña construye un "relato" (palabra tan de moda en estos tiempos) de las políticas energéticas de las últimas tres décadas en el cual sus colegas del grupo de los "8 ex" quedan a salvo de toda responsabilidad y contradicción. Incluso, el "relato" muestra una veta estatista que poco se condice con el currículum y pensamiento de sus siete partenaires.
Por lo antedicho, este informe irá más allá del análisis particular de la gestión de Lapeña al frente de la cartera energética con el fin de analizar ese "relato" energético y poner en su justo lugar los hechos y sus protagonistas.

Sobre los orígenes de la historia petrolera argentina
Antes de sumergirnos en el período alfonsinista, queremos hacer una contraposición realmente curiosa a partir de la lectura del libro de Lapeña. El autor destaca que la existencia de recursos energéticos no hubiera sido suficiente para el desarrollo energético nacional sin las "decisiones acertadas de los hombres de estado" (2014: 34). En ese sentido, enumera una serie de hitos trascendentes en la historia energética nacional que involucraron decisiones estatales. En "primerísimo" lugar, pone a la decisión del Presidente Figueroa Alcorta de declarar la Reserva Fiscal el 14 de diciembre de 1907, con un radio de cinco leguas (unos 24 km) desde Comodoro Rivadavia, lo que equivale a una superficie de unas 110.000 has., restringiendo así los pedidos de cateo de los empresarios privados en la zona vecina al descubrimiento realizado una semana antes (2014: 35).

Por el contrario, su correligionario y también integrante del grupo de ex Secretarios de Energía, Daniel Montamat, afirma que ese hecho fue trascendente en un sentido negativo: rompió las reglas de juego establecidas. Pocos días después de asumir como funcionario del área durante la presidencia de Fernando De la Rúa, Montamat, preocupado únicamente en lograr la confianza de los empresarios del sector, no dudó en descalificar la acción estatal: "Por primera vez en muchos años, la nueva Administración no llega al gobierno con un mensaje contestatario en materia energética. Cuando en 1907 se descubrió oficialmente el petróleo en tierras fiscales de Comodoro Rivadavia, de acuerdo al código de Minería vigente entonces, el Estado estaba inhabilitado de explotar el recurso (ejercer el dominio útil), que le pertenecía como dueño originario. En función de esas reglas establecidas las empresas empezaron a requerir solicitudes de cateo para explotar el petróleo descubierto, pero el Estado, rompiendo esas reglas de juego, creó una reserva estratégica. Con este antecedente se inauguró en Argentina una secuela transgresora y contestataria como norma del discurso energético opositor.

El doctor De la Rúa ha dicho en reiteradas oportunidades cuando era candidato: "vamos a respetar las reglas de juego". (…) Una prueba de ello, es que el Poder Ejecutivo elevará en breve a la consideración del Congreso de la Nación un proyecto de ley de Hidrocarburos que exprese los consensos básicos de la denominada "desregulación petrolera", teniendo en cuenta los derechos adquiridos y el nuevo régimen de dominio federal de los hidrocarburos" (Petrotecnia, febrero de 2000: 8).

Desde su lugar como Secretario de Estado, Montamat habló como un representante de los intereses privados. No sólo se mostraba dispuesto a garantizar las "reglas de juego" del menemismo, sino también a denostar los cimientos de la etapa estatal de la historia petrolera argentina. La creación de la reserva fiscal en diciembre de 1907 es el "pecado original" que convierte a la acción estatal en parte de una política contestataria en materia energética.
La diferencia conceptual e histórica entre Lapeña y Montamat no es menor. Forma parte de tradiciones ideológicas totalmente opuestas que llamativamente convergen en un grupo que se propone definir "políticas de Estado" más allá de quién gobierne y con qué proyecto político.

Los contratos de la dictadura
A partir de 1977, la dictadura cívico-militar había llevado adelante lo que se conoció como la "privatización periférica de YPF", cuyo mecanismo principal fue la licitación pública de áreas productivas pertenecientes a la empresa estatal. A través de los contratos de explotación, firmas de capital nacional como Pérez Companc, Bridas, Techint, Pluspetrol y Astra se habían hecho de un negocio sumamente rentable y de escaso riesgo, ya que todas las áreas tenían reservas comprobadas e infraestructura adecuada para su explotación a partir de inversiones previas de YPF. Además, los contratos establecían que el petróleo que extrajeran los contratistas debía ser adquirido por la empresa estatal a un precio que generalmente excedía el costo de explotación que YPF tenía en otras áreas de similares características.

Como si fuera poco, durante la última parte de la dictadura, estas empresas contratistas presionaron y obtuvieron condiciones aún más ventajosas cuando renovaron sus contratos en marzo de 1983. En su libro, Lapeña da cuenta de la presión y renegociación, así como de la cláusula contractual que se fijó por la cual el gobierno que asumiera en diciembre de 1983 quedaba facultado a ratificar o rectificar lo actuado en un plazo de ciento veinte días, tarea que debió asumir la administración de Alfonsín.

No obstante, el autor no abunda en los detalles más controversiales de la renegociación y guarda silencio sobre su responsable directo: Alieto Guadagni, otro miembro del grupo de los 8 ex secretarios. Guadagni había asumido la cartera energética de la dictadura en julio de 1982, durante la presidencia de Reynaldo Bignone, y se convirtió en uno de los artífices de la renegociación de los contratos.

Según consta en la investigación de Esteban Serrani y Ana Castellani (2010: 7), las nuevas pautas de contratación que beneficiaron a las contratistas privados, incluían:
- El establecimiento de un nuevo nivel de producción básica, sustancialmente menor al volumen de extracción que las empresas mantenían antes de la renegociación.
- La fijación de precios más elevados para la producción básica (ahora reducida por la cláusula anterior) que significó un aumento promedio del orden del 86,4% en los precios (pasando de 26,1 a 48,7 dólares el m3).
- La condonación de las multas por incumplimiento en la producción básica comprometida originariamente en los contratos, por un total aproximado de 40 millones de dólares.
- El incremento de los precios por producción excedente, que se ubicaron en promedio, por encima de los 140 dólares por m3.

De manera que la primera etapa de Guadagni en Energía no sólo es condenable por haber tenido lugar durante la peor dictadura que asoló a nuestro país, sino también porque bajo su gestión se aprobaron condiciones contractuales que deterioraban aún más el patrimonio de YPF en beneficio de un puñado de grupos económicos locales, al mismo tiempo cómplices de esa dictadura.

Tras revisar los contratos, Lapeña asegura que el gobierno de Alfonsín decidió continuar con los mismos pero logrando la fijación de precios del petróleo un 9,3% inferiores a los previamente pactados (aproximadamente en torno a los 13 dólares por barril producido), el incremento de los compromisos de inversión y de la producción total prevista, así como una mayor presencia de YPF en la aprobación de los planes trienales de inversión comprometida en los desarrollos de los yacimientos (2014: 170-171).

Además de ser cuestionable la convalidación de esos contratos, tampoco fueron fructíferas las nuevas pautas. Mediante los Decretos 3870 del año 1984, y los decretos 5 y 145 del año 1985 se establecieron precios fijos del crudo, desvinculándolos de los internacionales y posibilitando su revisión cada tres años en función de las inversiones que propusieron los contratistas. Pero al caer el precio internacional del crudo en los años siguientes, resultó un mal negocio para el país (Kozulj y Bravo, 1993: 22).

Con todo, a partir de datos de la Secretaría de Energía, se constata una pronunciada caída de la actividad petrolera entre 1983 y 1987: la extracción de crudo retrocedió un 12,7% (de 28.474.000 m3 a 24.867.000 m3) y las reservas disminuyeron un 8,3% (de 389 a 357 millones de m3). Sin embargo, el horizonte de reservas tuvo un leve aumento (de 13,7 a 14,4 años) ya que también había caído el consumo interno de petróleo favorecido por la sustitución de combustibles líquidos por gas en la generación eléctrica y transporte.

En este contexto declinante, las empresas contratistas renovaron su presión y el gobierno -esta vez con Lapeña al frente de la Secretaría- decidió implementar el Plan Olivos I, mediante el Decreto 1812 del año 1987. El mismo fijó precios para la producción básica (aquella que surgía de la declinación natural de los yacimientos) equivalente a los valores ya vigentes en cada contrato y para la excedente el 80% del precio internacional. En promedio, esto significó hacia 1988 situar el costo de los contratos en el orden de los 80 dólares, o sea con aumentos de hasta un 20% con relación a las renegociaciones de 1984/1985 (Kozulj y Bravo, 1993: 23).

De esta manera, la extracción se elevó un 5% en 1988 (26.123.000 m3) respecto al año anterior y un 2% en 1989 (26.735.000 m3). Aún así, la variación entre 1983 y 1989 siguió siendo negativa: una caída del 6% de la extracción y un 11,5% de las reservas (344 millones de m3 el último año). Estos datos se sintetizan en la Tabla 1.



Serrani y Castellani (2010) demuestran que el proceso de privatización periférica de YPF iniciado por la dictadura y convalidado por el alfonsinismo, generó condiciones privilegiadas de acumulación para esos grupos económicos e importantes perjuicios para la petrolera estatal. Bridas, Pérez Companc y Astra (las cuales accedieron a la mayor cantidad de contratos y a las mejores áreas de explotación), ascendieron vertiginosamente dentro la cúpula empresaria integrada por las cien firmas privadas de mayor facturación entre 1976 y 1988, quedando en los lugares 16, 29 y 40, respectivamente.

Entre 1976 y 1987, las contratistas recibieron ingresos netos (es decir, descontando costos operativos e inversiones realizadas) por 846 millones de dólares por la venta de 35,4 millones de m3 de petróleo a la petrolera estatal. Por esta producción, YPF SE pagó un total de 1.742 millones de dólares, cuando producir por su cuenta esa misma cantidad de crudo, le hubiera costado aproximadamente unos 896 millones. De manera que la diferencia de 846 millones de dólares fueron transferidos a las empresas privadas, concluyen Serrani y Castellani (2010: 9).

Agregan, además, que la política de precios aplicada para la petrolera estatal fue "devastadora". No sólo se vio obligada a adquirir el petróleo de las contratistas a un precio muy superior al de sus propios costos de producción, sino que, además, como resultado de las políticas tarifarias aplicadas por los sucesivos gobiernos, debía venderle a las firmas comercializadoras (Esso y Shell) ese mismo petróleo a precios inferiores a los de compra.

Aunque en ciertos períodos la diferencia entre los precios pagados a los contratistas y los cobrados a los comercializadores fue compensada por el Tesoro Nacional, esa política de precios condujo a la existencia de consecutivos quebrantos operativos entre 1981 y 1986, inclusive, sumado a la existencia de un permanente resultado financiero negativo, producto de la política de endeudamiento externo a la que fue sometida la empresa estatal durante los últimos años de la dictadura para sostener los mecanismos de valorización financiera de capital. Ambas situaciones provocaron la persistencia de elevadas tasas negativas de rentabilidad sobre ventas, que recién se pudo recomponer hacia fines de los años ochenta (Serrani y Castellani, 2010: 10).

Lapeña destaca correctamente la obtención de resultados netos positivos por parte de YPF en el quinquenio previo a la privatización de YPF (1987-1991, a excepción del año 1989 debido a la hiperinflación), a contramano del discurso dominante de la época que justificó la enajenación de la empresa más grande del país. Pero omite decir que hasta 1987 la permanencia de la política de precios había perjudicado a YPF, por lo que una parte de la responsabilidad le correspondía a la administración alfonsinista.

La paralización del Plan Nuclear
Entre las políticas de Estado en materia energética de la historia argentina, Lapeña reconoce la política nuclear como un baluarte científico y tecnológico: "Un párrafo aparte merece nuestra performance en materia de energía nuclear que, a través de la Comisión Nacional de Energía Atómica, puso en marcha un formidable desarrollo en lo científico y en lo tecnológico que permitió a nuestro país integrar un selecto grupo de países que utilizaban en forma pacífica la energía nuclear y, de hecho, ser en este tema líder en la región. La central nuclear de Atucha (1974) fue la primera central nuclear en América Latina" (2014: 36).

Sin embargo, poco y nada dice Lapeña de la suerte de la política nuclear durante el gobierno de Alfonsín. Apenas dedica un par de páginas. En ellas describe el Plan Nuclear diseñado por el gobierno militar que presentaba desde su óptica problemas técnicos y financieros. Tratándose de un programa secreto y concebido por militares, Lapeña destaca el nombramiento de un funcionario civil al frente de la CNEA, el Ing. Alberto Constantini, y la decisión de Alfonsín de reafirmar el uso pacífico de la energía atómica. Y menciona que quedaba pendiente compatibilizar la política nuclear con las posibilidades reales de inversión del país y sus prioridades (2014: 133). Nada más.

Lo cierto es que en 1980 la Argentina había firmado un contrato con la empresa alemana KWU-Siemens para construir la central nuclear Atucha II. Las obras se habían iniciado en Diciembre de 1981 y debían terminar en 1987, pero se presentaron serios retrasos durante el gobierno de Alfonsín. Los Secretarios de Energía responsables de ese retraso fueron además del propio Lapeña, Roberto Echarte y Raúl Olocco, tres miembros del grupo de 8 ex secretarios. Esto condujo a una paralización casi total del proyecto y a la posterior cancelación de la construcción de las tres restantes centrales nucleares gemelas a Atucha II.

En la nota "OETEC pide a los ex secretarios un debate público en las puertas de la Central Néstor Kirchner" (http://www.oetec.org/nota.php?id=553&area=8) del 5 de julio de 2014 el Director de Investigación Científica y Tecnológica de OETEC, Ricardo De Dicco, agregó que "en ese contexto de desinterés también fueron cancelados durante el gobierno de Alfonsín otros proyectos de la CNEA, como el de los reactores de potencia ARGOS 380 y TPA 300, y el del reactor de investigación y producción de radioisótopos RA-9. Los funcionarios de ese gobierno dejaron irresponsablemente en el olvido otros proyectos, tales como la planta piloto de enriquecimiento de uranio y el del reactor de potencia CAREM, sumado a ello el retraso irracional de las obras en la Planta Industrial de Agua Pesada. Todo ello, claro, con una política deliberada de expulsión masiva de materia gris fuera de nuestras fronteras, justamente hacia los países a los cuales servían los referidos ex funcionarios".

Cabe agregar que Lapeña también se desempeñó como Director y Presidente de la CNEA entre los años 2000 y 2002. Sin embargo, el Plan Nuclear lejos estuvo de ser reactivado. No fue hasta fines de 2006 que las obras en Atucha II fueron reactivadas por el Ministerio de Planificación Federal durante la presidencia de Néstor Kirchner -razón por la cual ahora lleva su nombre-, en el marco del relanzamiento del Plan Nuclear Argentino. Desde ese entonces se recuperó la producción industrial de agua pesada, se consolidó el dominio de la tecnología de enriquecimiento de uranio y el diseño de reactores nucleares de potencia como el CAREM y de investigación y producción comercial de radioisótopos como el RA-10, se dio inicio del proyecto de extensión de vida útil de la Central Nuclear Embalse mediante la provisión de componentes nucleares y convencionales fabricados en el país y se invirtió en investigación y desarrollo de aplicaciones tecnológicas de la energía nuclear, particularmente en la medicina nuclear. En definitiva, este Plan permitió formar una nueva generación de profesionales y de técnicos altamente calificados y desarrollar una cadena de valor industrial y tecnológica que había sido desmantelada en las dos décadas anteriores.

La crisis energética de 1988-1989
El latiguillo que más utiliza el grupo de Ex secretarios de Energía es el de "crisis energética" para describir la situación actual, en cuanto a los problemas en el segmento de distribución eléctrico y al déficit comercial externo. Sin embargo, ese término pareciera ajustarse más a los cortes eléctricos que se extendieron a lo largo de 1988-1989, al promediar el gobierno de Alfonsín.

Para Lapeña "si bien fue políticamente traumático, no fue ajeno al funcionamiento de un sistema eléctrico complejo de acuerdo a la práctica internacional. Sin embargo, la magnitud real del corte fue exagerada por la oposición política en el marco de un proceso electoral en marcha" (2014: 257).

En abril de 1988 comenzaron los problemas de generación eléctrica por lo que se debieron programar cortes de suministro y se agravó a fines de ese año por la coincidencia de altas temperaturas, la baja potencia de las centrales hidroeléctricas por el descenso del caudal de ríos en la cuenca del Comahue y en el Río Uruguay, la salida de servicio de la central nuclear Atucha por un percance del núcleo del reactor y la necesidad de reparar una filtración en la central hidroeléctrica El Chocón. Esa situación se agravó por la alta indisponibilidad del equipamiento termoeléctrico de Segba, que actuaba como reserva técnica del sistema, dada la falta de mantenimiento de sus unidades. Lapeña reconoce que se trató de una "ineficiencia del sistema" aunque procura desligarlo de un problema de naturaleza estructural por insuficiencia de inversiones o de infraestructura.

Los cortes programados y rotativos se extendieron en horas semanales para el sector residencial y se forzó el ahorro para los entes públicos, la iluminación de la vía pública y el sector comercial. La escasez de energía afectó también el normal abastecimiento de agua por lo que Obras Sanitarias de la Nación tuvo que distribuirla en tanques en distintas zonas del Conurbano bonaerense. El período más crítico fue entre el 12 de diciembre de 1988 y marzo de 1989, en el cual los cortes habían pasado a ser sorpresivos y se ampliaron las protestas de la población.

En tanto, el entonces Secretario de Energía, Roberto Echarte, declaraba el 7 de enero de 1989 que "hay derroche de energía porque la demanda de electricidad crece prácticamente al nivel de los países desarrollados y esto no tiene ninguna explicación lógica" (reproducido en Página 12 el 19 de diciembre de 2013).
Las crónicas de la época dan cuenta que no fue exagerada la magnitud de los cortes y, además, fue como mínimo irresponsable la actitud de Echarte de poner el foco en el consumo. Se trató de un problema grave e histórico en el segmento de generación, una verdadera crisis energética, inédita y que, paradójicamente, volverá con renovada fuerza casi una década después, durante la gestión, al frente de la Secretaría de Energía, de... ¡Daniel Montamat!

El Petroplan
En septiembre de 1987, Rodolfo Terragno fue nombrado por Alfonsín como Ministro de Obras y Servicios Públicos. Sus proyectos buscaron abrir la economía nacional mediante la desregulación y privatización de ciertos sectores. En el sector petrolero, Terragno promovió el Plan Olivos II o Petroplan, el cual proponía abrir la participación privada en áreas que YPF tenía en producción.

El Petroplan constaba de tres fases: el programa de áreas marginales, el de áreas centrales y la desregulación petrolera. La primera licitaba para la explotación 247 yacimientos de YPF bajo la figura de Unión Transitoria de Empresas (UTE). Las petroleras privadas le pagarían a la estatal un beneficio garantido mínimo del 18%, al tiempo que obtenían crudo de libre disponibilidad. Además, podían obtener el derecho a explorar y explotar sin costo adicional alguno un área varias veces superior a la delimitada por el yacimiento adjudicado. El programa de áreas centrales suponía la asociación de YPF con empresas privadas a través de "joint ventures". La estatal mantenía el control operativo con un porcentaje de participación en la sociedad superior al 50%, mientras que las privadas dispondrían libremente del crudo en el porcentaje que resultase de la asociación siempre que aportasen capitales de riesgo y tecnología. La última fase postulaba la eliminación de la mesa de crudos y la libre adquisición del petróleo requerido en el mercado (Kozulj y Bravo, 1993: 24-26).

Las discrepancias con Terragno se agudizaron a partir del Petroplan -aunque nunca llegó a implementarse- y desembocaron en el relevamiento de Lapeña como Secretario de Energía y presidente de YPF a comienzos de marzo de 1988. Lapeña dedica párrafos contundentes para caracterizar a Terragno, a quien no sólo critica por su falta de conocimientos en el área energética y su falta de programa: afirma nada menos que "había asumido la retórica de los petroleros privados nacionales y su dialéctica privatizadora" (2014: 270). Seguidamente, grafica los alcances del Petroplan a través de la figura de su mentor: "Queriéndolo o no, Terragno fue en 1988 y 1989 la avanzada de los consensos respecto a lo que se hizo después con el petróleo en nuestro país. No digo que lo hubiera hecho igual que lo hizo Menem, pero de alguna forma, la idea de que todo es "privatizable y modernizable" era una idea de Terragno. Para ello lo que Terragno hacía era "exagerar los defectos de YPF en vez de mejorarlos", una idea que introdujo y que lamentablemente no hizo más que perjudicar a toda la gestión" (2014: 272).

Distintos autores coinciden en que los proyectos de Terragno, particularmente el Petroplan, prefiguraron la primera etapa de la reforma estructural del sector de hidrocarburos durante el gobierno de Menem (véanse por ejemplo Gadano, 1998; Kozulj y Bravo, 1993; y Barrera, Sabbatella y Serrani, 2012). Pero en este "relato", Lapeña olvida u omite una parte. O podríamos decir que la oculta.

Terragno fue la cara más visible del Petroplan, pero no lo había ideado y concebido en soledad. Junto a él estaba el entonces presidente de Shell, Jacques Schraven. Y también el nuevo presidente de YPF tras la dimisión de Lapeña, Daniel Montamat. Nuevamente Montamat. Lapeña parece desconocer el ideario y prontuario de su correligionario y también partenaire del grupo de 8 ex secretarios. O quizás prefiera ocultarlo. En efecto, Montamat fue artífice junto a Terragno de la nueva orientación que Alfonsín imprimió al último año y medio de gestión. En ese entonces, como presidente de YPF, defendía la implementación del Petroplan: "Cuando hemos dicho que YPF es una suerte de monopolio débil, o que es más ministerio que empresa, ha sido para trasuntar nuestra convicción en la necesidad perentoria de avanzar en los cambios estructurales de la industria petrolera como sector económico y de la petrolera estatal como protagonista clave del sector. Las claves de reorientación del sector, conforme a las políticas del Gobierno Nacional, son tres: desregulación, búsqueda de mercados externos y apertura económica gradual (…) El plan Houston y el Petroplan son instrumentos concretos para la reorientación estructural del sector. El primero rescata inversión privada con asunción de riesgo minero, el segundo sienta el pilar básico de la desmonopolización de la oferta de crudo y la consiguiente asunción de riesgo comercial a través del principio de la libre disponibilidad. La creación de un segmento de oferta libre de crudo es la piedra angular de la desregulación del resto de los segmentos del Downstream petrolero" (El Cronista Comercial, 29 de diciembre de 1988).

Con una menor influencia política y mediática que Terragno y Montamat, no hay que dejar de mencionar la participación necesaria en el lanzamiento del Petroplan de quien reemplazara a Lapeña en la cartera energética, Roberto Echarte. Echarte también forma parte del grupo de ex secretarios de Energía, tal vez por eso en su libro Lapeña sólo focalice sus críticas en la figura de Terragno.

Con la implementación del Petroplan, las petroleras privadas hubieran accedido a un negocio fabuloso y carente de riesgos: se asociarían a YPF en áreas que estaban en producción y que ya contaban con reservas comprobadas y, a su vez, gozarían de la libre disponibilidad del crudo extraído sin necesidad de vendérselo a la petrolera estatal. Se trataba también del primer paso hacia la transformación del petróleo en un commodity que concluiría con la eliminación de la mesa de crudos que funcionaba en la órbita de la Secretaría de Energía, desde la cual se asignaban cupos a cada refinería.

Más que el aumento de la producción, lo que más entusiasmaba a Montamat era iniciar un proceso de desregulación de la industria petrolera: "el Petroplan es más importante por los principios de cambio estructural que lo nutren que por el volumen productivo que compromete" (Ambito Financiero, 24 de agosto de 1988). Finalmente, esa transformación se llevó a cabo en los primeros seis meses de la presidencia de Menem con los decretos desreguladores.

¿Autoabastecimiento?
Probablemente, el concepto que más ha marcado a fuego la historia petrolera argentina es el de autoabastecimiento. Durante la etapa estatal de YPF existieron distintas posiciones sobre la participación privada o el monopolio estatal, con distintos matices, pero siempre en busca del objetivo del autoabastecimiento como consigna de toda política energética.

Lapeña plantea que ese objetivo se alcanza "cuando un país abandona su situación de importador neto de energía para adoptar la posición de país excedentario y logra mantener esta condición en forma permanente y por un largo tiempo" (2014: 54). Seguidamente, el autor afirma que Argentina alcanzó esa condición en 1989, durante el último año de la presidencia de Raúl Alfonsín ya que se importó energía primaria y secundaria por 3.463.000 toneladas equivalentes de petróleo (tep) y se exportó 4.738.000 tep, dando como resultado un saldo neto de balanza comercial energética positiva de 1.275.000 tep (estos son los datos publicados en el Balance Energético Nacional de 1989, que difieren en 20.000 tep menos de importación que los presentados por Lapeña). Agrega que esa condición se mantendría de forma permanente hasta 2010.

No obstante, detectamos al menos tres problemas en este razonamiento. En primer lugar, un problema conceptual. Desde nuestro punto de vista, se trata de un concepto restringido de autoabastecimiento. Definirlo como un estado superavitario en materia de intercambio comercial externo pone un velo sobre la situación interna. No dice nada acerca de las necesidades del consumo local, es decir, si fueron satisfechas por una mayor producción de energía o si, por el contrario, una menor demanda interna facilitó la obtención de excedentes energéticos. Los números indican que en 1989 se dio este segundo escenario. La crisis hiperinflacionaria arrojó una caída del 7% del PBI respecto al año anterior (de 202.022 millones a 188.011 millones de pesos de 1993, según datos del Banco Central) e impulsó la retracción del consumo final energético en un 2% (de 28.630.000 a 28.128.000 tep, según datos del Balance Energético Nacional). Resulta absurdo celebrar, como lo hace Lapeña, la existencia de un sobrante de energía en una economía en recesión y con una demanda negativa. De modo que esta definición de autoabastecimiento se muestra muy limitada como indicador energético ya que oculta la dinámica de la demanda interna y es menos apropiada aún para dimensionar el desarrollo económico del país.

En segundo lugar, un problema temporal. Si el año 1989 se divide en mitades entre la presidencia de Alfonsín y la de Carlos Menem (asumió el 8 de julio), habría que cuantificar con mayor precisión la dinámica del comercio exterior en cada semestre. Es una tarea trascendental teniendo en cuenta que los decretos desreguladores de Menem (sobre los cuales nos detendremos posteriormente) habilitaron la libre exportación de petróleo y derivados. No por casualidad se registran importantes aumentos interanuales en las exportaciones de crudo (un 49%, pasando de 463 mil m3 a 688 mil m3), de gasoil (407%, pasando de 150 mil m3 a 764 mil m3), de nafta súper (95%, pasando de 346 mil m3 a 676 mil m3) y de fueloil (54%, pasando de 530.207 a 818.963 toneladas). Asimismo, a comienzos de ese año se registró el pico de la crisis energética iniciada a fines de 1988, de la cual hablaremos más adelante. Nuevamente es absurdo celebrar el autoabastecimiento bajo estas condiciones.

Por último, y concatenado a la observación anterior, hay un problema de índole político-económico. El objetivo de la administración menemista no fue lograr el autoabastecimiento en sí mismo, sino que el objetivo primordial era la generación de saldos exportables. El autoabastecimiento fue una consecuencia indirecta del proceso de "comoditización" del petróleo y gas bajo los preceptos neoliberales. Desde la óptica neoliberal, los hidrocarburos no tienen un carácter estratégico en relación al desarrollo industrial sino que son simples commodities o mercancías exportables como el trigo o el maíz, por lo que da lo mismo ser un país exportador en el presente e importador en el futuro.

La desregulación y privatización del sector durante el menemismo facilitó la estrategia privada: ganancias extraordinarias de corto plazo a través de la "monetización" de las reservas desarrolladas fundamentalmente por la YPF estatal. En otras palabras, la estrategia consistió en aumentar rápidamente el ritmo de extracción en las áreas con potencial probado, independientemente de las necesidades del consumo interno. En el período 1989-2001 la extracción de petróleo se incrementó casi un 70%, con un pico máximo en 1998, y la extracción de gas casi 90%. La producción de excedentes estaba dirigida a los mercados internacionales en el caso del crudo y al mercado regional en el caso del gas, el cual se materializó con la construcción de siete gasoductos dirigidos a Chile, dos a Uruguay y uno a Brasil. Las exportaciones de crudo aumentaron un 2688% entre 1989 y 1998 (pasando de 688.000 m3 a 19.184.000 m3) y luego disminuyeron. En 1996 las ventas al mercado externo representaron nada menos que el 41% de la extracción de crudo.
Las exportaciones de gas natural comenzaron en 1997 y se incrementaron un 822% hasta 2001 (pasando de 670.000.000 m3 a 6.180.000.000 m3). En 2001 las exportaciones representaron más del 13% de la extracción de gas natural.

En definitiva, la estrategia privada de sobrexplotación de las áreas más rentables, subexploración de nuevas áreas y exportación de recursos estratégicos no renovables tuvo como resultado una significativa caída del horizonte de reservas, indicador que mide en años la relación entre reservas comprobadas y extracción en un determinado año. En el caso del petróleo, el horizonte cayó un 27,4% entre 1988 y 2001, pasando de 13,9 años a 10,1; mientras que en el caso del gas se trató de una merma aún más pronunciada ya que el horizonte de reservas se redujo un 51,2%, desde 34 años a 16,6.

Bajo estas condiciones, el concepto de autoabastecimiento tal como lo define Lapeña oculta más de lo que indica. La Argentina fue transformada artificialmente en un país excedentario en función de la rentabilidad privada y a costa de sus recursos no renovables. Nada que celebrar.

Desregulación menemista
El capítulo 20 del libro se titula "Menem y la desregulación total de los años noventa", donde se dedica un muy poco riguroso análisis a la reforma estructural del sector energético. El título invita a pensar que el autor abordará con detalle el proceso de desregulación petrolera que el menemismo puso en marcha en el primer semestre de su gobierno. Pero no. Menciona al pasar la Ley 23.697 de Emergencia Económica que marcó el inicio de la privatización de YPF y los decretos desregulatorios 1055, 1212 y 1589 "que introducían reformas de neto corte liberal" (Lapeña, 2014: 277). Dicho esto, pone el foco de atención directamente en la dupla que formaron Domingo Cavallo, como Ministro de Economía, y Carlos Bastos, como Secretario de Energía, que llevaron adelante el Plan de Convertibilidad y el proyecto privatizador "integral y absoluto". Dice Lapeña: "esta etapa del "ultra neoliberalismo" dejó atrás más de ochenta años de políticas públicas energéticas basadas en el Estado Nacional como actor central y excluyente en el sector energético. Menem desreguló y privatizó todo. Ya nada sería igual a lo que fue en materia energética y petrolera" (2014: 279). Una vez más, omite u oculta una parte de la historia.

En este caso, Lapeña omite ponerle nombre y apellido a uno de los ideólogos, además de ejecutor de la desregulación petrolera: Julio César Aráoz, casualmente también integrante del grupo de los 8 ex secretarios de Energía. En otro informe hemos detallado su paso por la cartera energética entre el 8 de julio de 1989 y el 14 de octubre de 1990 (http://www.oetec.org/nota.php?id=528&area=2) y por tanto haremos aquí una breve síntesis. Llamativa e inversamente, critica al ex secretario de Energía Carlos Bastos. ¿Desliz de Lapeña? No, es que Bastos no es miembro del grupo de los 8 ex.

Volvamos ahora al neoliberalismo energético de los noventa. El primer objetivo que se propuso el menemismo fue deshacer el andamiaje jurídico a través del cual el Estado controlaba todos los eslabones del sector de hidrocarburos para abrir la actividad al mercado. Al mismo tiempo, desplegó una estrategia discursiva dirigida a desmontar la ideología del nacionalismo petrolero, la cual sostenía la intervención del Estado-empresario a través de YPF y asignaba a los hidrocarburos como "recursos estratégicos", y, a su vez, crear las condiciones sociales para la imposición de la reforma neoliberal. Aráoz fue uno de los portavoces de esta estrategia: "La meta era una vez más, sencilla de enunciar y difícil de conseguir: construir un sistema socioeconómico abierto, competitivo, desregulado, con una creciente participación del capital privado y definitivamente insertado en los flujos del comercio internacional. Solo así se podrían poner efectivamente en valor nuestros ingentes recursos, hasta ahora depreciados por la vigencia de un esquema estatista y fuertemente regulado, sin estímulos a la eficiencia ni a la productividad. Semejante transformación es de naturaleza esencialmente cultural antes que económica, porque propone una nueva racionalidad, muchos de cuyos elementos definitorios son o bien desconocidos o bien deliberadamente ignorados por la opinión pública y por la dirigencia argentina. Todos los actores sociales, económicos y políticos tienen ante sí un desafío inédito de "reconversión cultural" que no puede ser sustituido por el asentimiento obsecuente y vacío, ni demorado indefinidamente por la ceguera o el interés sectorial" (Aráoz, 1991: 28).

Bajo el ideario neoliberal, los hidrocarburos no podían seguir siendo considerados estratégicos. Su explotación ya no estaba vinculada al abastecimiento interno en función del desarrollo industrial del país sino que pasaría a constituirse en un área de negocios explotada por el capital privado, autonomizándose de la evolución del resto de la economía nacional. El petróleo no era más que un "commodity", un bien mercantil exportable, como el trigo o el maíz. Para Aráoz se trataba de maximizar el valor presente de los hidrocarburos, habían dejado de ser estratégicos dados los cambios productivos a nivel mundial: "En la base de esta aproximación atávica al petróleo está el concepto de que el petróleo es un factor de soberanía antes que de recursos económicos. Un presidente de YPF, el ingeniero E. Butty, dijo en 1943 que la explotación estatal del petróleo no tenía por objeto conseguir rentas económicas, sino asegurar a la industria nacional una adecuada provisión de combustible al más bajo precio posible. La concepción estratégica resultaba adecuada para la década del 40 a la luz de las circunstancias que definían al sistema internacional, pero mantenerla inmodificada a través del tiempo, sin considerar las profundas transformaciones del contexto mundial que condujeron a desvincular el crecimiento industrial del uso intensivo de las materias primas, resultó fatal" (Aráoz, 1991: 31).

Dada la falta de rigurosidad por parte de Lapeña, ponemos a disposición del lector desprevenido los principales puntos de los decretos 1055, 1212 y 1589 elaborados por la Secretaría a cargo de Aráoz:
- reconversión de los contratos con operadores privados en concesiones de explotación;
- eliminación de la mesa de crudos, mediante la cual la Secretaría de Energía asignaba cuotas de crudo a cada refinería, y la libre disponibilidad de la totalidad de los hidrocarburos obtenidos. También se establecía un plazo de vencimiento del derecho de preferencia de compra que tenía Gas del Estado Sociedad del Estado;
- Libre exportación de petróleo e importación de hidrocarburos y sus derivados, exentas de todo arancel, derecho o retención presentes o futuros;
- libre disponibilidad de divisas hasta el 70%;
- libertad de precios del petróleo y derivados;
- libre instalación de refinerías y bocas de expendio.

Respecto al Decreto 1055, Aráoz destacó que cambiaba "drásticamente" el upstream en el negocio petrolero local porque "puso fin al carácter de "concentrador excluyente" de todo el crudo de producción nacional que detentaba YPF" y "fijó como objetivo permanente la producción de saldos exportables de crudo" (1991: 47).
Aráoz "desreguló todo", parafraseando a Lapeña. Pero también dio el puntapié inicial de la enajenación de YPF. Sostenía el discurso dominante sobre la "burocratización" e "ineficiencia" de la empresa que posteriormente justificaría su privatización: "El gobierno del presidente Menem, al encarar el proceso de Reforma del Estado y la revolución petrolera que representa la desmonopolización contenida en los decretos 1055 y 1212, creó un marco en el que se imponía definir un nuevo rol para la empresa petrolera estatal. Yacimientos Petrolíferos Fiscales es la mayor empresa del país y en ella coexisten actividades rentables y otras que no lo son y se compensan indebidamente mediante subsidios cruzados. Por lo demás, YPF es tributaria de la cultura administrativa vigente en general en el Estado argentino, que no atiende debidamente a los criterios de eficiencia, eficacia y productividad. En síntesis, YPF devino en una organización excesivamente burocratizada, de gran pesadez en sus reflejos, evidente ineficiencia en su gestión y escasa transparencia económica en sus operaciones" (1991: 57).

Los decretos desreguladores también pusieron en marcha el desprendimiento de activos de la empresa con el fin de "sanear" la empresa y al mismo tiempo paliar el déficit fiscal del Estado. Precisamente, el Decreto 1055 promovió la licitación internacional de áreas secundarias y de recuperación asistida que estaban bajo control de la petrolera estatal a cambio del pago de un derecho de explotación.

El "ultra-neoliberalismo" no comenzó con la dupla Cavallo-Bastos. La memoria de Lapeña es corta y omite deliberadamente la responsabilidad de Aráoz en la desregulación del mercado de hidrocarburos y en el proceso de desguace de YPF.

Mejor no hablar de ciertos... ex secretarios
La memoria frágil de Lapeña no termina allí. En su libro realiza un salto temporal entre los gobiernos de Menem y de Néstor Kirchner, a tono con su "relato" y ajeno a la rigurosidad histórica. En ese salto quedan atrás el gobierno de Fernando De la Rúa, la continuidad neoliberal y la crisis de 2001. También quedan atrás, el interinato de Eduardo Duhalde, la devaluación y la pesificación asimétrica.

Específicamente, omite la actuación de sus partenaires de grupo y continuadores del neoliberalismo energético. No hay ninguna mención a la gestión de Montamat como Secretario de Energía de De la Rúa entre el 10 de octubre de 1999 y el 25 de agosto de 2000. Entre otras cuestiones, podría haberle dedicado algunas líneas críticas al proyecto de ley de hidrocarburos elaborado en conjunto con Terragno y con la expresa intención de consolidar las "reglas de juego" menemista (ver informe sobre la gestión de Montamat: http://www.oetec.org/nota.php?id=403&area=2).

Tampoco hay mención al efímero paso de Emilio Apud por la Secretaría durante el mismo gobierno, entre el 12 y el 20 de marzo de 2001. Apenas ocho días de una gestión que duró lo mismo que el ajuste económico propiciado por el Ministro Ricardo López Murphy (ver informe de la gestión de Apud: http://www.oetec.org/nota.php?id=420&area=1). Como nota de color, pocos días después, la tan denostada dupla Cavallo-Bastos regresó a la función pública de la mano de De la Rúa hasta hundir al país en la peor crisis de su historia.

Lapeña olvida también la segunda etapa de Guadagni como Secretario de Energía entre el 19 de febrero y el 7 de agosto de 2002 durante el gobierno interino de Duhalde, cuyo lobby no fue suficiente para revertir la aplicación de las retenciones a la exportación de crudo y derivados (ver informe de Guadagni: http://www.oetec.org/nota.php?id=454&area=2).
Y por último, relega la gestión de Alberto Devoto entre el 8 de agosto de 2002 y el 24 de mayo de 2003, la cual se abocó a incrementar las tarifas energéticas al compás de la presión de las privatizadas pese los fallos judiciales en contra (ver informe de Devoto http://www.oetec.org/nota.php?id=487&area=2).

Todos ellos tienen al menos un punto en común: la estrategia de sobreexplotación de los yacimientos desarrollados por la YPF estatal y de exportación de recursos naturales no renovables, a medida de las ganancias de las petroleras privadas y en detrimento del abastecimiento de largo plazo para el país. Estos Secretarios generaron las condiciones para esa estrategia de "comoditización" del petróleo y gas y/o la sostuvieron hasta sus últimas consecuencias. De una manera u otra, fueron estandartes del neoliberalismo energético que prevaleció hasta 2003 y que, con su libro y actual accionar, Lapeña no hace sino convalidar.



Bibliografia
- Diarios Clarín, La Nación, Ámbito Financiero y El Cronista Comercial

- Secretaría de Energía de la Nación
Kozulj, R. y V. Bravo (1993). La política de desregulación petrolera argentina. Centro Editor de América Latina, Buenos Aires.

- Lapeña, Jorge (2014). La energía en tiempos de Alfonsín. Innovación, planificación estratégica, obras y autoabastecimiento. Buenos Aires: Eudeba.

- Montamat, Daniel (2007). La energía argentina: otra víctima del desarrollo ausente. Buenos Aires: Editorial El Ateneo.

- Serrani, Esteban y Castellani, Ana (2010). "La persistencia de los ámbitos privilegiados de acumulación en la economía argentina. El caso del mercado de hidrocarburos entre 1977 y 1999". En Revista H-Industri@, año 4, número 2, primer semestre.